【意見書】2020年10月26日召開「中天電視股份有限公司申請換發中天新聞台衛星廣播電視事業執照案」聽證會
#台灣人權促進會作為鑑定人之意見書
意見書主筆：台灣人權促進會 副會長 沈伯洋
利益揭露：本會有其他執行委員以個人名義擔任NCC廣電諮詢委員，特此揭露，以昭公信。
依衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業換照審查辦法（以下簡稱換照辦法）第十一條規定，評分基準有各種不同之項目。本鑑定意見以其中兩項目作為審查基準如下。
▌頻道規劃的多元保障
本鑑定意見認為，新聞自由需受保障，因此重點不在於報導內容是否親近特定國家，而是處理與編排新聞之方式，是否符合相關規定。
新聞報導有事實與意見兩個面向，關於事實有查核原則之限制，關於意見亦有公平原則之限制，此為衛星廣播電視法所明訂。
關於事實查核一事較無爭議，因為新聞自由與言論自由相同，皆有追求真理、保障多元文化、促進民主等目的，此亦為我國大法官所肯認，而新聞自由亦為達到言論自由的重要工具。因此，在違反目的的情況之下，新聞與言論自由仍須受到管制，例如惡意的誹謗言論即不在保障範圍之內，甚至需受到法律懲罰。
至於意見之自由，到底要達到什麼樣的多元、如何取得平衡，則有不同見解。本鑑定意見闡述如下。
以保障多元觀點與促進民主出發，乃屬於換照辦法十一條「頻道規劃」之範圍。亦即，頻道規劃若能保障多元觀點，則符合新聞與言論自由保障之目的。所謂多元觀點，可包含弱勢族群保障（不同語言與民族的加入）、人權侵害的討論、環境污染與破壞等等。
論者可能援引單一的聲音可以藉由其他電視台的競爭而緩和，進入「意見自由競爭」，然而，意見市場的自由競爭，最後將會造成以財力作為言論自由的界線，因為有資本才能進入言論自由的市場，弱勢族群不具備此一條件。如此一來，所謂「不同頻道各持不同觀點」的競爭，無助於保障多元觀點，此亦為代理人理論與民主理論所肯認（促進民主）；反之，真正有助於多元觀點之方式，應為各電視台在內部節目規劃上置入多元觀點，方能達到新聞自由追求之目的[1]。
綜觀歷年電視台的頻道規劃，顯然較為缺少多元觀點[2]；而前期獨立審查人之條件不履行亦惡化此一現況。近年假新聞崛起之時，亦不見與中立查核單位合作訓練，或與各人權團體之對話，相關的員工訓練，例如107年7月26日員工訓練內容為新聞報導與個資保護；7月31日員工訓練內容是兒少保護，結果107年8月18日新聞內容即被裁罰兒少個資洩漏。108年2月21日員工訓練為新聞查證，過五天，2月25日即出現「韓流助攻最佳動畫短片包子奪回小金人」，2月28日「星國大使忙碌低頭回報」的新聞因為違反查證義務裁罰60萬，3月8日因為柚農新聞裁罰100萬，3月14日被發函改進聳動標題；3月27日即因誤導民眾中天因為關西機場被處罰，裁罰80萬；28日也因為誤導民眾以為中天因為報導韓國瑜而被受罰，違反事實查證，裁罰80萬，同日亦出現農漁產滯銷新聞被裁罰違反事實查證，內控機制似需加強。
尤有甚者，新聞亦出現了多次的誤導事件（如誤導民眾以為中天因為報導韓國瑜而受罰）此種報導方式無異會加深仇恨與對立。意見自由競爭在社群媒體的同溫層效應下，會造成彼此更不容易溝通之現象，而意見自由競爭支持者並未考慮網路時代的問題。如果在頻道中保有多元觀點，則受眾即使意見不同、意識形態不同，都能夠輕易地保留瞭解對方與對話的空間。
以新聞自由為名，卻侵害了多元保護的人權發展，新聞自由即不可無限上綱；此時新聞自由應有一定之限制，問題僅在於需要形式限制[3]，還是實質限制（針對內容審查）。
本鑑定意見認為，新聞自由乃重要之權利，內容審查將形成寒蟬效應，但是至少需有形式之審查（例如節目本身的配置、報導本身的比例等等），方可保障多元自由之發展。否則當新聞自由幾乎沒有成本可言，則容易變成攻擊之工具，形成以自由之名，反對自由之實的結果。
故，所謂言論市場的極大化，需要讓各種聲音有場所與時間表達，並兼顧多元觀點。若依賴自由競爭，無異於將言論市場的公共性私有化，將新聞自由變成財團之禁臠。對此，長期多元觀點的缺乏，應為換照審查「頻道規劃」時需考量之重要因素。對此，此一標準亦應為未來其他頻道換照之考量。
▌組織內部的制度保障
協助公民監督政府是媒體的責任，其非代表財團立場，而需代表公眾的言論立場。然而不能忽視的是，現今媒體背後多為財團，因此如何以內部設計，一方面達到前述之多元保障，一方面保護新聞從業者的責任不受干擾，即為重要之課題。此亦與第十一條「內部控管與內容編審」一項息息相關。雖可不涉及內容的實質審查（除非違反查證），但至少應有形式的制度保障。
即便具備前述多元觀點之限制，仍無法解決資金與言論自由的矛盾，對財團而言，賺錢的自由凌駕於言論自由時，新聞自由的目的即無從企及。唯有組織內部適當的設計（例如編審不受控制等等），方能保障新聞自由。前述節目的配置與規劃，乃為外部限制；而所謂組織內部之制度，乃內部限制；而其目的均相同，乃保障多元並預防言論市場的單一化。而釋字509所課予的亦非絕對查證之義務，而是相對查證之程序。確保程序不受干擾，是組織內部制度保障所必須。
從組織內部設計看來，2014年審查換照時將獨立審查人之觀念導入，並要求增加1名專職編審人員，僅僅是以程序之要求保障新聞自由。然而在執行上，獨立審查人遲至2019才納聘，而編審問題亦遲遲未解決。若以程序保障一事難以達成，更遑論實質保障新聞自由一事。
獨立審查人若要對新聞有審查能量，其亦需專職專責，並且即時監看；但目前之獨立審查人業務極為繁忙，僅為兼職，以資料看來亦無法得知其意見被採納之程度，或者開會之時程等等。亦即，即使有獨立審查之形，NCC亦應審查有無獨立審查之實。
另從組織架構看來，集團以法人代表入主董事會，隨時可以撤換之下，從上到下的意志即難以有結構性的抵擋；亦即，若新聞從業形成了一個容易上命下從的結構，再搭配財團本身的立場，則無異於更進一步形成前述之禁臠。若有惡意國家之介入，則將更進一步惡化問題。例如，人權在特定國家被迫害之情形，即屬多元保障之範疇，但目前的組織結構卻讓此種保障方式消失於無形。
媒體自律之要求，首重結構上的保障，否則自律即難以形成。以本鑑定人自己蒐集之案例為例，電視台即曾經將中國製造之爭議訊息，直接複製中國官方與農場標題作為新聞標題，如2019年6月5日，中國評論網先是從香港發出「在最壞情況下，台灣會成唯一輸家」的內容後，海峽飛虹等做成農場標題：「美：台灣會成唯一輸家」，電視台即隨即跟進，直接變成直播新聞下的大標題，但主播的內容卻跟標題沒有直接連結。本問題並不在於中國訊息報導之疑慮，因為在新聞自由之下，將中國觀點加以報導也在保障範圍，問題在於直接抄襲農場標題，亦未引用，表示在新聞倫理上的不遵守已經變成慣習。而這種不遵守在並非特例的情況下，媒體即變成一個單純的傳聲筒，失去了協助公民監督的意義。
其他的一些內部控制機制亦有令人不解之處，例如，關於客服與申訴的問題，電視台主張2019年申訴僅有164件，不知計算基礎為何？是否是將民眾申訴改列為意見反應？由於申訴數據與外界之觀察有嚴重落差。而此亦為換照應考量之因素。至於事後的監督，以108年倫理委員會的會議記錄看來，亦處於十分被動的狀況，前述問題大多存而不論。
所謂的制度設計，一方面是讓員工有遵循之依據，一方面是以揭露取代內容之審查：讓上下其手的情形無所遁形。如果在程序上的設計與揭露都無法達成，則遑論實質對員工之保障。
以比例原則而言，此乃典型限期改善之事項，然而，六年的限期改善若無法落實，則應該更進一步考慮其他的行政處分，否則前述之處分將變的毫無意義。
對此，詳加考慮未盡程序與實質結構性保障一事，並參酌比例原則之考量，本鑑定建議不予換照。
[1] 所謂的second order diversity也並不會揚棄first order diversity，亦即，不同頻道完全持有不同觀點一事，必須建立在每個頻道仍保障少數立場。另外，當diversity是在宣傳一個更有力、更大的資本擁有者之意識形態時，更難援引所謂的second order diversity作為理論依據。
[2] 此觀點並非內容上的觀點多元，而是發言權的多元。言論自由本身跟平等權有所衝突時，即應有此考量。
[3] 例如刑事中新聞自由與名譽衝突時，要求更高的查證義務，而在行政規制中，新聞自由與其他利益衝突時，要求更高的新聞倫理。
https://www.tahr.org.tw/news/2809
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釋字469重點 在 Re: [考題] 102水利會考試行政組-行政法選擇題34題 的推薦與評價
※ 引述《duckng (瓊斯)》之銘言：
: 34有關公務員違法有責行為之國家賠償要件，下列敘述何者錯誤?
: 1.公務員因故意或重大過失導致違法侵害人民自由或權利
: 2.公務員因故意或過失導致違法侵害人民自由或權利
: 3.公務員因怠於執行職務產生權利損害之情況，須人民對國家有公法上請求權為限
: 4.公務員因故意或重大過失時，賠償義務機關對公務員具有求償權
: 公布答案是1
: 但我有兩個疑問:
: 1.故意或過失都要國賠了，更遑論故意或重大過失，所以1應該對?
: 2.依據大法官釋字469，人民向國家請求國賠，不以有公法上請求權為限(理由書)
: 所以3應該錯?
: 我個人是選3，不知諸位大德有怎樣的看法呢?
: 感恩:)
水利會回信了 我把內容貼給大家!
一、有關「因公務員違法有責之行為而生之國家賠償責任」，其構成要件為
1.須為「公務員」之行為
2.須為執行職務行使公權力之行為
3.行為不法，而「公權力之行使」就是指公務員立在優越於人民之地位，所為之
行為，也就是「公法行為」，故在國家賠償法中，係以「公權力行為」為限，
亦即「公法行為」為限，反之「私法行為」雖亦可能因受到憲法
或其他公法原則之拘束，但於發生侵害人民權利之情況時，
該受侵害之人民應提起民事訴訟請求損害賠償，而非國家賠
償，故選項（3）所述並無錯誤。
二、至於試題疑義對「公務員怠於執行職務之國家賠償」所引704號判例及469 號大法官解
釋之見解，認為二者並不一致，
前者認為被害人對公務員有公法上的請求權存在，經請
求其執行而怠於執行時得請求國家賠償，
後者認為「法律規定之內容目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，而非僅
屬授予國家機關推行公共事務之權限」，
該項歧異對「公務員怠於職務」似有不同認定，但469號解釋理由書，在第二段又加以闡明
，即：「至前開法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定
特定人得享有權利，或對符合法定條件 而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，
其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之
規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷
，可得而知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權利因公務員怠於執行職務而受損害
者，即應許其依法請求救濟」，
由此可知二者之主要差異，是對「公法上請求權」的認定
從寬或從嚴而已，也就是說前者限制人民的請求權，後者認為國家必須要保護人民的地位
，而人民也得藉此向國家請求，但毋須真的請求，惟經請求而怠於執行時得請求國賠，故
要請求國家賠償，還是「須對國家有公法上請求權為限」，故選項（3）所述無誤。
(以上全文，因為複製貼上一大團，所以我就自己分了一下段落)
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所以他的重點是，國賠就是要公法上請求權，然後NO469只是比較寬鬆的公法上請求權?
可是我上陳治宇的課，他似乎是說不以公法上有請求權為限而可以申請國賠耶?
有強人知道這篇回覆的真意嗎....
ps.
此外本文最後寫到"國家必須要保護人民的地位，而人民也得藉此向
國家請求，但毋須真的請求"
這是啥意思....
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