字多，但詳述仔細。
[美豬美牛開放幾點評析]
（長篇論述，小心服用）
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上週五下午蔡總統召開記者會，宣布將解除美牛美豬進口限制，引起國內一波討論，本篇希望透過簡單論述，對一些問題加以釐清，並兼論美牛美豬開放對臺美貿易協定簽署推展之可能影響。
1. 開放的是含瘦肉精豬肉不是美豬
首先，此次開放的美國豬肉和牛肉，實際上涉及的問題並不一樣。一直以來，我國其實並沒有禁止美國豬肉進口，我國所禁止的，其實是含瘦肉精豬肉，不論其來源國為何，均一概禁止（也就是豬肉瘦肉精零檢出政策）。從統計數據上看，我國2019年早就從美國進口了一萬一千多噸的豬肉，所以根本沒有禁美豬的事情。
實際上，瘦肉精豬肉之所以被概稱為美國豬肉，其原因在於瘦肉精在美國是合法的飼料添加劑，只要其在肉品中之殘留量不超過標準，其銷售即不受限制。此次所謂開放美豬，指的也是我國將制定瘦肉精在肉品中的最高容許殘留量（maximum residue level, MRL），換句話說，蔡總統此次是宣布我國將廢棄瘦肉精零檢出政策，並將允許符合瘦肉精MRL標準的豬肉品進口。（這裡不討論因非洲豬瘟等其他疫情而設的限制）
至於蔡總統表示將依國際標準制定瘦肉精的MRL，其所指的國際標準，則是Codex在2012年針對萊克多巴胺制定的殘留標準（豬肉是10ppb，各種內臟MRL不同，且內臟的MRL較肉部位高。另外須注意，該次萊克多巴胺之國際標準制定有相當之爭議性，僅以微小差異勝出而通過）。
2. 美牛無關瘦肉精，是狂牛症問題
其次，此次美國牛肉開放涉及的，則是因美國過往爆發狂牛症案疫情，導致其牛肉出口受限制。至於含瘦肉精的牛肉，我國早在2012年後，即已允許符合MRL規範的牛肉進口（這也就是所謂牛豬分離政策：允許含瘦肉精牛肉進口，但禁止含瘦肉精豬肉進口）。我國對於進口牛肉所含瘦肉精之MRL，是依據2012 Codex制定的標準（與前述豬肉標準雷同）。然而，由於美國2002年爆發狂牛症，於2003年被國際動物組織(OIE)列為疫區，我國也因為美牛可能帶普利昂蛋白（狂牛症病原），而對其實施進口限制。由於患狂牛病的牛隻，以牛齡30個月以上的牛隻容易發病，具更高風險性，因此OIE 也建議對疫區30個月以上牛齡之牛肉加以管制，且需特別注意包括腦、髓以及帶骨品項的處理。然而，在美國狂牛症疫情趨緩並獲得控制，並被OIE 排除於疫區之後，維持此牛齡限制的必要性自然也不再存在。
此次蔡總統宣布開放美牛，指的是我國將取消先前僅允許30個月以下牛齡牛肉進口之規定，其理由在於OIE已將美國列為可忽略狂牛症風險區域，因此即便是食用30月以上牛隻之肉品，其風險性也極小（OIE也是國際標準制定組織，對疫區之認定及疫區產品之管制，也訂有相關國際標準）。
3. 科學證據原則以及國際標準
此次開放瘦肉精肉品進口容易被誤解的一個部分，在於我國究竟是否有義務遵循國際標準，又或者是否可以自訂標準並採取不同的措施？
首先，對於各類殘留標準是否要遵循國際標準和科學證據原則，實際上乃涉及國際貿易法規範之問題。在WTO成立後，各國已普遍將關稅降低，但同時間，各國卻也有擴大運用非關稅貿易障礙，實施隱藏性貿易限制或貿易保護主義之趨勢。舉例來說，進口國除了可以用關稅讓外國產品變貴，導致其在市場上失去競爭力外，進口國也可以推拖進口品未通過檢疫，沒有經過特定殺滅菌程序，證明文件不足等技術性理由限制其進口。考量動植物檢疫容易被用作保護主義的藉口，並為了避免相關制度被濫用而成為隱藏性貿易限制措施，WTO在食品安全檢驗與動物植物防疫檢疫措施協定（Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures，簡稱SPS協定）下，即要求各國進行限制時必須要有科學證據支持，此就是所謂的科學證據原則。
根據SPS協定，各國在以動植物檢疫需求為由進行貿易限制時，雖然被要求提出相關科學證據，但制度上為了避免每個國家制定的標準都不同，導致各國規定各不相同而有礙國際貿易進行，WTO也鼓勵會員依據國際標準制定其國內標準，並規定倘採用國際標準會員而實施的貿易限制措施，將被認為是為保護其國內動植物生命健康之必要措施。此時，採國際標準而實施貿易限制的會員國，在舉證上即享有一定優惠，不需要另外提出科學證據證明其限制措施的必要性；但倘不願意依國際標準進行規範的國家，WTO也不強迫其採納，只是這時候相關國家必須自行舉證，提出科學證據佐證進行限制的必要性。以對萊克多巴胺實施限制來說，即必須在科學上證明其毒性，危險攝取量，以及為何有必要採取嚴格之限制等。
從上述說明應該不難理解，國家雖然沒有義務依國際標準制定規範，但不採國際標準的國家，將負擔沉重的舉證責任，因此倘我國不願意採納Codex制定的標準，而欲對豬肉維持零檢出，此時就必須提出相關證據資料證明含萊劑肉品的危害性，以及為何此不符合於我國所欲維持地保護水準。然而，我國若要維持豬肉瘦肉精零檢出政策，除了在WTO法律下必須證明含萊劑豬肉危害性等之外，由於我國在2012年時已經開放含萊劑的牛肉進口，在此情況下，我國倘維持對含萊劑豬肉的進口限制，就必須面對為何允許牛肉含萊劑，但豬肉不可含萊劑的質疑。雖然我國曾主張國人飲食以豬肉為主，故含萊劑豬肉危害較高，但這樣的說理倘無相關科學證據佐證，恐難服人。
若我國要維持對含瘦肉精肉品管制的一致性，我國在政策上即僅剩兩種選項：
1. 比照美牛，依照國際標準開放含瘦肉精豬肉。
2. 重新宣布禁止含瘦肉精牛肉的進口（統一採零檢出政策）。
對於上述兩種做法，在法律上並無絕對對錯，相關決策取決於政府對食品安全之風險控管，以及我國對瘦肉精使用所掌握的相關科學證據，此亦是蔡總統在談話中提及，我國曾於2012及2019兩次針對萊克多巴胺危險性進行實驗之部分。從我國在進行相關實驗後，仍決定開放含瘦肉精肉品可推知，在相關實驗中，我國或許無法取得在符合特定限額下，攝取瘦肉精必然對人體有害之結論。
4. 開放美豬美牛與臺美貿易協定之關係
幾乎所有的評論和媒體，都把此次開放美豬美牛消息，視為是我國取得與美國展開貿易協定之敲門磚，並對後續臺美貿易協定的締結抱持熱烈地期待。關於美牛美豬開放與臺美貿易協定之關係，我認為可從以下面向思考並觀察。
首先，在過往十餘年間，美豬美牛議題確實是臺美經貿上無法解決的難題，遲遲無法有效解決美豬美牛問題，甚至導致臺美貿易暨投資架構協定（Trade and Investment Framework Agreement, TIFA）會談無法順利進行，美國貿易代表署也長期將我國對美豬美牛之限制，列為我國不當實施之貿易限制措施，並表示解決美牛美豬問題，將是臺美進行貿易協定談判之先決條件。換言之，此次美豬美牛進口規範鬆綁後，確實有助於臺美貿易協定洽簽工作之推展，並能向美方展現我國遵循國際貿易規則之能力和意願；此也是蔡總統談話中表示，其樂見臺美經貿展開進一步合作，並希望我國能藉此機會，在產業供應鏈在後疫情時代重整之際，能在美國市場獲得有利布局之意思。
其次，雖然美豬美牛問題解決後，我國似乎取得了與美國洽簽貿易協定之敲門磚，但吾等也不應必然的將美豬美牛問題之討論，與臺美貿易協定掛勾處理。第一，我國在WTO規範下，本就有依循科學證據原則之義務，且也被鼓勵採納國際標準制定相關限制。換言之，倘我國未能掌握攝取瘦肉精有害之科學證據，採取相關限制措施之正當性本就有適法性問題，因此即便不將臺美貿易協定問題納入考慮，我國仍必須對美豬和美牛問題加以處理。
第二，雖然自2016年以來，各界對臺美應締結貿易協定之討論不斷，且在2020年經川普總統簽署生效的台北法案中，美國國會也明確表達支持美國探詢與臺灣增進經貿合作之可能性，但美國貿易代表署卻始終未將台灣列入優先締結貿易協定對象之列。且隨著美國總統大選時間逼近，美方亦正在和英國及肯亞洽簽貿易協定，臺美是否可能在這麼短的時間內完成貿易協定談判，也令人懷疑（須知道，美國過往締結之貿易協定，大多是類似於NAFTA/USMCA或者TPP體例的大型貿易協定）。
相對的，倘臺美間希望在美國總統大選前就經貿合作上快速突破並有成果，臺美間之合作或許未必將以全面性大型貿易協定形式呈現，而可僅包含特定議題之協定，甚至以某種經貿合作協議或宣言形式處理。此或許也是蔡總統在談話和問答中表示：「從現在開始，到真正洽簽貿易協定，還有一段路要走」，且論述上不聚焦於貿易協定的締結，而是表達希望與美方建立穩固合作關係，並希望能在供應鏈重組的過程中扮演關鍵角色之意思。
5. 進口美豬對國內豬農影響有限？
我國開放含瘦肉精豬肉進口，對國內豬農可能產生之影響，相關評論呈兩種不同的態度。其中一部分論述認為，國人習慣購買溫體豬肉，且因美國豬肉畜養及宰殺方式與我國不同，導致豬肉口感較差（有認為是因美國豬未經閹割，另有認為是因宰殺和放血方式不同），因此開放豬肉進口對我國豬農影響有限；相對的，也有認為美豬挾其規模經濟優勢，終將以較低之價格攻佔我國市場，並對我國豬農產生影響。
雖然筆者依過去在美留學生活的經驗，認同美國豬肉在口感上與國產豬肉不同之說法，但卻不認為此即表示國內豬農將不受進口豬肉之衝擊。須了解，雖然我國消費習慣以購買溫體豬肉為多，但此僅限於家戶消費習慣，並不一定適用於營業者。雖然政府強調在開放美豬之餘，將同時透過強制產地標示等配套，使民眾得自行決定是否購買，但此強制標示是否能確實落實，頗令人懷疑。首先，國內使用豬肉之食品品項多元，除了餐飲業常用之肉片、肉排外，舉凡如水餃、餡餅、火鍋丸類餃類等不同食材，均廣泛使用豬肉烹製，即便政府要求應標註豬肉產地，試想民眾食用小火鍋時，是否真的可能要求業者在每個火鍋品項旁均標出肉品產地？路邊的滷肉飯攤，招牌上是否可能額外標示使用的豬肉來源？更遑論我國各類市集攤販眾多，政府又應如何落實相關稽查並徹底要求產地標示？
此外，此次政府宣布將開放含瘦肉精美豬進口，引起「美國豬肉要進口」的討論，但如前述，多數民眾並不知道，國內早已有不含瘦肉精的美國豬肉進口，且民眾似乎也不曾特別抱怨或反應「有些豬肉不好吃」。從此觀察，要民眾利用口味和標示自行做出選擇，並不一定即能避免國內豬農受到進口豬肉之衝擊。
此次含瘦肉精美豬開放後，倘若美國豬肉產品在價格上較我國豬肉具有優勢，其必然將獲取我國豬肉消費之部分市佔。因此與其強調國內豬農因民眾之消費習慣相不會受到過大衝擊，政府其實應把心力放在思考如何落實並稽查產地標示規範，以及如何協助養豬產業做出調適。
另一方面，國內確實也不應過度放大開放含瘦肉精美豬進口，所可能造成之市場衝擊。首先，從統計數據上觀察，我國在經歷口蹄疫衝擊後，國內豬隻養殖數量以從2012年最高的1040萬頭，下降至2020的550萬頭，生產數量已大幅下降，且因我國今年從口蹄疫疫區除名後，將可再次推動豬肉產品之出口，緩解當前對內需市場之依賴。因此我國養豬業者對於含瘦肉精豬肉的叩關，究竟會受到多少之影響，或許也必須待實際開放後，方能有更精確之估算。
6. 小結
在開放含瘦肉精豬肉進口後，我國應如何協助國內養豬業者，緩解其可能受到之衝擊，並應如何落實標示規範，保障民眾選擇之權利，政府在做成開放決策時，是否有如食品安全管理法要求，對瘦肉精進行嚴謹之科學實驗並做成風險評估，並與社會進行風險溝通，是否有公開相關資料和紀錄供民眾及社會檢視，此均是我國政府必須面對和處理之問題。（關於風險評估之論述，可參考：https://tw.appledaily.com/…/202…/2NZPBMFZO5ERBIKKLY4Q2JYICE/）
對於此次蔡總統親臨火線發表談話，解決延宕已久的美牛美豬問題，為後續臺美經貿合作創造了良好的機會，此一解決問題之勇氣與決心，著實值得肯定。臺美是否能利用此一契機，推動並深化彼此間之經貿合作和夥伴關係，在後疫情時代為我國產業創造有利的市場及競爭環境，將是我國之重要課題。
回首過往十餘年，國、民兩個執政黨對此議題，髮夾彎式反覆無常的時而贊成時而反對，將己身政治利益凌駕於對國際貿易專業之尊重以及對國民健康之保護，導致問題延宕至今始獲解決，此不啻是國內政黨惡鬥最清楚之寫照。在慶幸問題解決之餘，隨著國內部分縣市首長表示將利用地方食品安全條例，對含瘦肉精肉品進行限制，或許下一波的進口牛豬風暴，正醞釀爆發。
[註] 先前文中對30個月以下牛齡要求原因說明有誤，對美國狂牛症疫情爆發時點以及OIE對美國疫區判定論述有誤，目前均已經修正，提醒讀者注意。
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